外交决策并不取决于北京的政治日历

[本文是大西洋理事会博客上原文章的副本。]

在敏感政治事件（例如上个月的二十大或定于三月举行的全国人大）即将来临之际，中国领导人真的会对外部挑衅作出更强烈的反应吗？

像党代会、中央全会，甚至是领导人在北戴河的非正式会议这样的重要节点，确实会增强北京在这些会议召开前控制国内叙事和安全局势的决心。因此，人们顺理成章地认为，这种敏感性也会影响北京对来自国外的危机和挑战的反应。但在实践中，这些事件的时机与北京对外部挑衅的回击力度之间几乎没有联系。

全球政策制定者在考虑自身影响中国的重大决策时机时，如果在政治事件前夕故意挑衅习近平，并不会有任何收益。但他们也不应该因为错误地担心引发不成比例的反应，而打乱自己的时间表。

一个典型的例子：美国众议院议长南希·佩洛西（Nancy Pelosi） 8 月份的台湾之行。分析人士警告称，仅仅几个月后举行的党代会将会影响北京对此次访问的反应，但很难预测会如何影响。一些观察家推测，中国共产党（CCP）总书记习近平会感到有压力要作出更强有力的回应以粉饰其形象，而另一些人则预测他反而会缓和回应，以尽量减少敏感时期的不稳定。最终，北京的军事演习、惩罚性经济措施和外交辞令上的回应，都符合其逐渐但稳步增加对台北压力的长期战略。几乎没有证据表明国内压力在任何一个方向上影响了北京的反应。

有三个相互关联的因素可以解释，为什么北京在二十大等事件前夕的国内敏感性，并没有转化为对佩洛西访台等外国挑衅的显著更激烈的反应：习近平无可撼动的权威、他对外交决策的掌控，以及他作为决策者的性格。

毋庸置疑的权威与至高无上的叙事塑造

习近平占据主导的政治地位（在上个月的党代会上，他通过安排亲信出任最高职务而巩固了这一地位）使他能够根据自己的偏好和战略考量来应对外交政策挑战，而不必担心中共精英的反应。习近平成功地将其个人权威确立为党的指导思想的核心原则，这使得心怀不满的精英们失去了反对其政策的能力，因为一旦反对就会暴露党合法性基础上的危险裂痕。因此，即使在习近平对中美贸易战、对台政策或 COVID-19 防控措施等争议问题的处理为批评留下了口实之后，也没有证据表明这位领导人的控制力受到了削弱或挑战。

习近平控制民意的能力较难衡量，但中共对控制国内信息环境的不懈努力，为他提供了一个转移批评的有力工具。从 2020 年中国人民解放军（PLA）与印度军队发生冲突后的情况，可以看出习近平通过信息环境对国内叙事的控制。在其中一次冲突中，解放军遭受了数十年来的首次战斗阵亡（北京在几个月后官方承认了这一点）；但北京成功压制了关于此次冲突的不受欢迎的讨论，而且没有任何迹象表明公众压力改变了中共处理边界冲突的方式。尽管中国与印度的争端在公众中引起的政治和情感共鸣远不如与台湾或美国的争端，但在解放军士兵阵亡后国内压力的完全缺失，证明了习近平塑造国内叙事的能力。

集中决策的影响

习近平坚持担任“全面主席”并声称对中共关键的国家安全相关机构拥有唯一领导权，这意味着北京的重大外交决策需要得到他的批准，并带有他的个人印记。这很可能限制了其他领导人和官员之间允许的辩论范围，并促使他们竞争谁能最有效地执行习近平的指示，而不是去提出最大胆的政策建议。因此，官员们被激励去附和并强化习近平的观点和倾向，而这些观点和倾向往往是充满算计和谨慎的。

以算计而非情绪为导向

习近平对外交挑战的反应一直是以他对长期利益的考量为导向的，而不是个人情绪或对不合时宜的外部挑衅的怨恨。在习近平的领导下，北京的外交政策总体上遵循了连贯和一致的战略原则。这些原则有时被误导，这些决定有时源于误判，但它们并不是反复无常的。

例如，在 2017 年十九大召开前几个月，朝鲜领导人金正恩在习近平主持首届“一带一路”国际合作高峰论坛的几个小时前发射了一枚中程弹道导弹。该论坛聚集了来自俄罗斯和中亚的领导人，是习近平第一任期政治遗产的重要组成部分。然后在 9 月，金正恩再次抢了习近平的风头，在习近平向金砖国家（BRICS）发展中经济体集团的领导人发表讲话的几个小时前——也就在十九大召开前一个月——进行了一次核试验。

然而，无论习近平可能感到怎样的不快，这都没有妨碍北京和平壤随后谨慎的相互靠拢。金正恩在 2018 年至 2019 年间多次访华，其中第一次访问就发生在中国全国人大闭幕后不久；习近平也在一年后访问了平壤。他对中国战略必然性的评估，胜过了他可能对金正恩的导弹和核活动产生的任何怨恨——这些活动或许是这位中国领导人所面临的最蓄意破坏其政治编排的外国企图。

政策制定者：关注习近平的考量，而非他的日历

这一切都表明，中国政治日历在影响北京对外部危机和挑战的反应方面的显著性，因问题和决策者的不同而异。有关重大外交挑衅的大多数决定都会摆在习近平的办公桌上，而他很可能会基于长远的考量作出回应。他不太可能感到有压力必须通过猛烈回击来安抚国内受众，也不太可能仅仅为了在敏感时期维护稳定而回避对抗。

然而，当中国对某项政策的反应属于二线决策者的职权范围时，其含义就不同了。如果二线决策者未能防止在敏感时期发生令人尴尬的事件，他们将更容易受到同僚的批评。例如，派驻到北京认为是次要重要性国家的中国大使，可能在塑造政策或商业安排方面拥有相当大的余地，并且有动机去避免尴尬。在重大政治事件发生之前，这一层级的行为者更有可能在私底下向外国同行提供诱惑或发出威胁。

一个必然的推论是，像二十大这样的事件对国内政策的影响可能比对外交政策的影响要深远得多。国内政策的制定和实施比外交政策更加分散和开放，这为政治人物和官僚们提供了更多机会，在重大人事决策之前将自己的政策与同僚的政策进行对比。地方政策决定的这种权力分散意味着，省级党委书记可以炫耀他们对清零（zero-COVID）政策的狂热执行，经济官员可以辩论货币和财政机构的职权范围，而相互竞争的解放军各军种首长和战区指挥官则无法这样做。

最根本的一点是，政治事件对政策的影响是视情况而定的。当前的权力格局将战略性外交决策交托于一位精于算计、在很大程度上免受国内压力影响的领导人手中。只要这种动态持续存在，试图预测北京行动的国际政策制定者就应将重点放在习近平的战略考量上，而不是他日程表上日益精心编排的仪式上。