气球失误暴露中国国家安全机制的缺陷

[本文是大西洋理事会博客原发文章的转载。]

在国务卿安东尼·布林肯（Antony Blinken）访华前夕，北京决定在美国上空放飞侦察气球是一个严重的错误，这可能源于行动上的误判和官僚机构的缺陷。由于其内部运作过程不透明，对北京决策的评估必须是探索性的，但中国国家安全机制的构成凸显了可能导致这一误判的因素。这些因素表明，行动策划者曾认为美国不会将该气球识别为中国的平台，并且也没有故意将其接近的时间安排在与布林肯的行程重合。

对未被察觉的盲目自信

美国官员已将该气球与中国人民解放军（PLA）联系起来，称其为“用于情报收集的高空气球项目”。正如美国官员所说其任务是“监视敏感军事地点”，只有 PLA 才有兴趣、权限和能力去获取并操作这样一个大型、远程的侦察平台以进入外国领空。中国外交部的一系列反诉以及关于多个民用科研平台同时在美国和南美洲上空偏离航线的说法缺乏可信度，似乎是在试图转移注意力。

PLA 的策划者误判了美国追踪该气球的风险，但他们也有理由盲目自信。根据美国军方官员的说法，在过去几年中，美国至少有三次未能探测到这些平台的靠近。此外，策划者可能深信，即使美国政府将该气球识别为外国平台，也无法将其归咎于中国。PLA 可能注意到了此前未被察觉的抵近行动并没有引发任何抗议，而 2021 年美国国会授权的一份关于不明空中现象的情报评估也表明美国对此一无所知。该评估仅指出，一些空中现象“可能是由中国、俄罗斯、其他国家或非政府实体部署的技术”。

迷失在官僚壁垒中

由于中国国家安全系统内部的部门壁垒，PLA 军官可能也没有将布林肯的访问考虑在内。此次访问是中国领导人习近平和拜登政府倾力安排的一系列精心策划的交流活动的一部分，对于文职外交官僚机构来说，这是今年最重要的事件之一。但 PLA 几乎没有直接参与，部分原因是北京对加强双边军事交流渠道不感兴趣，而且大多数高级军官可能只是略微了解相关准备工作。气球的航线也可能是在访问时间确定并与 PLA 共享之前就已决定的，而且我们不知道该平台有多大的机动能力。一位外交部发言人在 1 月中旬曾暗示，布林肯的行程仍在敲定中。

习近平对 PLA 的绝对控制以及对绝对服从的坚持，排除了 PLA 蓄意违抗他的意图或破坏他计划参与的外交接触的可能性。但这一事件确实暴露了中央国家安全委员会（NSC，简称国安委）在有效性和范围上的局限性，这是习近平建立的用于在军地系统之间统筹国家安全的主要机制。中国的 NSC 是少数几个将会聚党、政、军领导人以处理国家安全事务的机构之一。此前公布的成员名单显示，布林肯的对应官员王毅以及本应对气球项目有总体了解的 PLA 联合参谋部参谋长，同为 NSC 的成员。

消除军事和外交政策举措之间的冲突在任何体制中都很困难，但气球飞越的不合时宜的时间点是一个有用的数据点，它表明了中国 NSC 及其他协调机制中存在的缺陷。习近平对国家安全的宽泛定义——在军事、外交和经济因素之外还涵盖了社会、意识形态和文化层面——可能会削弱 NSC 专注于协调中国国家安全政策外部方面的能力。

预计会有更多失误

PLA 那些时机把握不当且缺乏协调的行动，其最重要的深层驱动因素之一，是其行动范围和规模异常迅速的增长。与美军不同，PLA 的领导人和参谋军官经常是首次在世界的新区域、使用新平台并在新领域开展行动，其中一些行动会带来意想不到的政治后果。他们一些在外交上最具破坏性的失误，往往发生在以新方式操作新平台时：2007 年产生危险太空碎片的反卫星导弹试验、2011 年破坏了另一次美方内阁级别访问的歼-20 隐形战斗机试飞，以及此次的监视气球。

大多数 PLA 高级军官在涉及广泛的国际政治或外交考量的行动方面也经验较少。美国国防大学的乔尔·乌思诺（Joel Wuthnow）在 2021 年发现，没有一位 PLA 上将曾驻扎在海外，而相比之下，58% 的美国四星上将曾在外国服役。PLA 陆军军官也继续占据了绝大部分的高级职位，与海军和空军同僚相比，他们参与带有敏感政治色彩的与外国军队互动的可能性更小。例如，PLA 联合参谋部是协调其军事行动与整体外交政策的天然中枢，而现任参谋长刘振立在他过去四十年的职业生涯中，有近三十九年的时间都在国内陆军部队和陆军总部服役。

北京搞砸的这次行动，在今年伊始就为双边关系注入了不稳定的基调，而考虑到报道中提到的美国众议院议长凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）访问台湾的计划，今年双边关系可能会进一步紧张。但这也可能为习近平和中国其他领导层提供一个有用的警示教训。这种令人尴尬的曝光可能会加剧习近平内心的担忧——不仅是对 PLA 平台能力的担忧，也是对其军队正确评估高风险行动风险的能力的担忧。在据报道中国官员对美国关于俄罗斯计划入侵乌克兰的警告持怀疑态度的一年之后，这也可能会提升他对美国情报能力的评价。随着未来可能出现更多中美对抗，有关激进军事行动固有不确定性的这一提醒，可能成为这起破坏稳定的事件中唯一的一线希望。